Ley de Semillas

2018| Ley de Semillas, la otra cara de la sustentabilidad en Avance Agroindustrial 39-4

2019| Hacia una nueva Ley de Semillas en Avance agroindustrial 40-1.

Esta vez el motivo para volver sobre este tema -varias veces pendiente- es un hecho que, aunque todavía en proceso, podría resultar auspicioso si prosperara.

Nos detendremos entonces primero en el motivo y, luego de un repaso de esos mismos conceptos que fundamentan el mencionado reclamo, nos extenderemos un poco más para acercarle al lector una síntesis de un trabajo publicado por la Bolsa de Cereales de Córdoba, a propósito de haberse cumplido 25 años del uso de cultivares modificados genéticamente en nuestro país. El enorme impacto productivo, económico y ambiental que su adopción ha significado entre nosotros agrega razones de peso a las modificaciones de la Ley de Semillas que desde hace años se solicitan.

Un motivo alentador

Nos referimos así a la presentación oficial -en septiembre de 2021- de un proyecto de ley surgido del Consejo Económico y Social, impulsado por el Consejo Agroindustrial Argentino, denominado “Régimen de fomento al desarrollo agroindustrial exportador”; un proyecto que, en las palabras del propio Ministro de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación, Julián Domínguez, “aborda uno de los grandes desafíos del sector: agregar valor a los productos agrarios para crear empleos y aumentar el ingreso de divisas”.

El objetivo general planteado en la norma es alcanzar en 2030 exportaciones por 100.000 millones de dólares y la generación de 700 mil nuevos puestos de trabajo, mediante el impulso a la producción y la competitividad de los diferentes eslabones de la cadena agroindustrial, facilitando e incrementando los procesos de agregación de valor.

La ley propuesta prevé una serie de beneficios fiscales que mejoren la amortización y la rentabilidad de las inversiones en maquinarias, equipos e infraestructura, beneficios que serían máximos cuando se trate de bienes que formen parte de la oferta nacional.

En el texto de los fundamentos del proyecto presentado y enviado a la Cámara de Diputados de la Nación hacia fines de 2021, podemos leer:
“El presente Proyecto de Ley busca facilitar y destrabar el proceso de inversión para fomentar el desarrollo del potencial exportador y de generación de empleo privado que el sector agroindustrial tiene frente a un mundo demandante de nuestros productos. Como ya se ha mencionado la inversión requiere un nivel razonable de certidumbre durante su proceso de evaluación, implementación y en el mediano y largo plazo que implica su amortización.  El artículo 2º  prevé que los beneficios previstos para los beneficiarios en el Título II puedan ser alcanzados hasta diciembre de 2025 y prorrogados por 4 años más por el Poder Ejecutivo, y en el 5º la estabilidad de los mismos”.

Más adelante el texto reconoce “que los beneficios previstos en este proyecto de Ley para el desarrollo agroindustrial exportador no son novedosos. Algunos ya han sido propuestos en diferentes proyectos de Ley, han sido requeridos por el sector privado al Poder Ejecutivo e incluso algunos de ellos forman parte del Mensaje Nro. 99/2021 que el PE ha enviado a este HCDN. El aporte de este Proyecto consiste en reunir estos estímulos a la inversión agroindustrial en una única norma, constituyendo un paquete integrado y coherente.”

Entre estos antecedentes a los que alude el párrafo citado cuentan los que competen a los reiterados reclamos y propuestas realizadas desde la industria semillera a propósito de la actualización de la Ley 20.247, que data de 1973 y cuya última modificación reglamentaria fue dictada en 1991.

Resulta en este sentido esperanzador encontrar, en el Artículo 7º (Título II) del nuevo proyecto: “Los beneficiarios podrán convertir en un certificado de crédito fiscal intransferible hasta un importe equivalente al que resulte de aplicar la alícuota a la que se refiere el inciso a) del artículo 73 de la Ley de Impuesto a las Ganancias, texto ordenado en 2019 y sus modificaciones, vigente en el periodo fiscal de que se trate, sobre el CINCUENTA POR CIENTO (50 %) de los gastos y erogaciones deducibles del impuesto a las ganancias, correspondientes a adquisiciones de fertilizantes y/o enmiendas de uso agropecuario orgánicos e inorgánicos, incluso los biológicos, que se encuentren debidamente registrados en el SENASA; de semillas autógamas agrícolas, forrajeras y hortícolas, debidamente identificadas y fiscalizadas; y de gastos en genética y sanidad ganadera y hasta el límite del CINCUENTA POR CIENTO (50 %) del impuesto a las ganancias a pagar”.

Una actualización necesaria

La explícita mención del estímulo a la inversión en semillas fiscalizadas de especies autógamas lleva necesariamente a considerar una vez más la actualización de la norma vigente, de modo que  proteja debidamente los derechos del obtentor y provea seguridad y respaldo al financiamiento de la creación de nuevos cultivares. Es algo que viene discutiéndose con especial énfasis desde 2012 con los mismos -justificados, fundados- argumentos.

Es así, los considerandos centrales no han cambiado, como tampoco se ha avanzado hasta ahora en la dirección que requiere desde hace años la situación. Sigue vigente no obstante la importancia que tiene la semilla debidamente fiscalizada en el rédito final de la actividad agrícola que se pretende potenciar y  en el que el legítimo sustento de la obtención de nuevos cultivares resulta clave para la evolución constante de sus mejores resultados.

Patentes y derechos del obtentor. El contexto legal

Las leyes de semillas existen en muchos países. Han surgido de la mano de la modernización de la agricultura en el marco de la llamada “revolución verde”, período durante el cual la producción agrícola se potenció gracias a una creciente tecnificación, incremento del uso de insumos y la utilización, también incremental, de semillas mejoradas. Estas leyes surgieron ante la necesidad de asegurar la identidad de las semillas y regular su producción, su uso y su comercialización. Su primer propósito fue el de uniformar la producción y garantizar la calidad de sus resultados, pero con la simultánea evolución de los procesos de mejoramiento varietal surgieron paralelamente otros mecanismos regulatorios, esta vez tendientes a proteger la propiedad industrial de las nuevas biotecnologías. Así se institucionalizaron los Derechos de Propiedad Intelectual (DPI) y, a partir de la creación de la Unión para la Protección de Obtenciones Vegetales (UPOV) en 1961, los Derechos del Obtentor (DOV) a nivel internacional.

Esos derechos del obtentor contienen desde el inicio tres excepciones, que permiten el consumo del producto obtenido, el uso de la semilla por parte de fitomejoradores para la obtención de nuevas variedades y el “uso propio” de la simiente protegida por parte de los agricultores.

El convenio UPOV fue reformulándose a medida que cambiaban las circunstancias productivas y evolucionaban las tecnologías de mejoramiento agregando valor a la semilla obtenida. La última actualización de los DOV se realizó en 1991, al comienzo de una década caracterizada por cambios disruptivos en los sistemas de producción y desarrollos biotecnológicos. Y si bien nunca se cancelaron las excepciones originales para el uso de los cultivares mejorados, se avanzó en reglamentar su utilización y fiscalización, con nuevas exigencias para el productor. Fue durante ese período que se crearon en nuestro país el Instituto Nacional de Semillas (INASE) como nueva autoridad de aplicación y control, la Comisión Nacional Asesora de Biotecnología Agropecuaria (CONABIA) y se aprobaron (en 1994) las modificaciones del Convenio UPOV revisadas en 1972 y 78.

Hoy en Argentina rigen dos leyes relativas al resguardo de la propiedad de las semillas mejoradas: la de Patentes de Invención y Modelos de Utilidad Nro. 24.481 y su Decreto Reglamentario Nro. 260/96, cuya autoridad de aplicación es el Instituto Nacional de la Propiedad Industrial (INPI); y por otro, el sistema de derecho de obtentor según lo establece hasta acá la Ley 20.247 de Semillas y Creaciones Fitogenéticas para las variedades vegetales, cuya autoridad de aplicación es el Instituto Nacional de Semillas (Inase).

“La normativa determina la correcta rotulación de toda semilla que se comercialice. Para ello instituyó diversos registros obligatorios: el Registro Nacional del Comercio y la Fiscalización de Semillas (el RNCyF, que inscribe a todo aquel sujeto que produzca, identifique, someta a fiscalización, comercialice, importe o exporte, y/o analice semillas), el Registro Nacional de Cultivares (RNC, que inscribe toda variedad para poder ser difundida en el país) y el Registro Nacional de la Propiedad de Cultivares (RNPC, que garantiza el derecho de propiedad de los obtentores de nuevos cultivares). La Ley establece un tiempo de duración de los derechos de propiedad otorgados (mínimo de 10 años y máximo de 20)” (Tamara Perelmuter)

Por otro lado y en lo que respecta a los productores, el Inase ha reemplazado el Registro de Usuarios de Semillas (RUS) creado oportunamente, por el SISA (Sistema de Información Simplificado Agrícola) que rige actualmente.

El debate

La discusión acerca de la reglamentación del uso de semillas fiscalizadas ha venido profundizándose desde 2012. Sin la intención de eliminar la excepción concedida a los productores, lo que se pretende, en particular respecto de las semillas de especies autógamas -soja, trigo, legumbres secas, algodón entre otras-, además de aquellas de multiplicación clonal como la caña de azúcar, especies de cuyas semillas o estacas se obtiene una planta idéntica a su progenitora- es que el productor continúe autorizado al “uso propio”, pero lo haga honrando sus obligaciones respecto del obtentor mediante el pago de regalías. Es por eso precisamente que el proyecto de ley de fomento a la actividad agroexportadora, que otorgaría beneficios impositivos a quien abone lo que se disponga al respecto, resulta alentador.

Los principales argumentos que se esgrimen en favor de la actualización de la Ley 20.247 son:

a) La superficie ocupada por cultivos autógamos ha crecido enormemente en los últimos años, especialmente por la expansión de la soja. En los años 70, los híbridos, como el maíz, girasol, o el sorgo, ocupaban el doble de la superficie sembrada especialmente con trigo. A pesar del incremento reciente del área destinada al maíz, la suma de hectáreas con soja y trigo hoy prácticamente la triplican.

b) Hoy existe un amplio mercado ilegal de semillas, con fallas en el sistema de fiscalización y control, lo que lleva a un abuso de los derechos del productor en cuanto al “uso propio”en detrimiento de los del obtentor.

c) Los avances relativos al mejoramiento genético que nos ponen hoy en la frontera de lo que se denomina “New Breeding Techniques” (Nuevas Técnicas de Mejoramiento Varietal), entre las que se incluyen procedimientos avanzados de biología molecular o edición génica, siguen dependiendo de la disponibilidad del germoplasma -o “chasis”- del material antecedente sobre el que trabajarán los fitomejoradores en busca de un nuevo cultivar. Su protección legal es una de las condiciones que permiten estos avances y garantizan tanto la calidad y el mejor desempeño productivo de la semilla resultante como la continuidad de estos desarrollos, dados los ingentes recursos económicos implicados en estos procesos. Los defectos en los sistemas de fiscalización, y por ende del cobro de regalías, terminan obstaculizando la disponibilidad de germoplasma sobre y con el cual trabajar y el financiamiento necesario para la obtención de cultivares adecuados a cada contexto agroecológico.

La propuesta

La propuesta que sostiene hoy la Asociación de Semilleros Argentinos, con un amplio consenso de los componentes de la cadena productiva, entre los que se cuentan organizaciones sin fines de lucro como la EEAOC, es sintéticamente:

1. Actualizar los contenidos de la Ley 20.247, incorporando en una nueva norma que eventualmente la sustituya mecanismos legales que reordenen el desprolijo funcionamiento del esquema productivo y, sin cancelar los derechos al uso propio de la semilla protegida por parte del productor, establezca los montos de las regalías que contribuyan legítimamente al desarrollo de estas innovaciones y el control necesario para el efectivo cumplimiento de estas obligaciones.
2. En directa relación con el punto anterior, lo que se propone hoy es la prórroga del sistema de verificación y control de la simiente utilizada -cuya fecha de vencimiento es febrero de 2022- asegurando la vigencia de la norma vinculada a la DDJJ del SISA, estableciendo métodos de detección con marcadores moleculares y otros recursos de identificación y propiciando el cruce de información de los resultados entre las DDJJ y las ventas informadas por la industria semillera.
3. Apoyar la sanción y la puesta en marcha de los contenidos del Régimen de Fomento a la Actividad Agroexportadora.

Tecnologías de la mejora continua

(Extractos adaptados de la publicación “25 años de cultivos genéticamente modificados en la agricultura argentina”. Bolsa de Cereales de Córdoba, 2021)

La desprotección de los derechos del obtentor de un nuevo cultivar afecta la ecuación económica de esta tarea imprescindible, implica un desbalance financiero permanente de los fitomejoradores y atenta contra la continuidad del desarrollo de mejoras productivas que hacen al progreso de la actividad.

En este contexto juegan un rol importantísimo las variedades -autógamas o híbridas- modificadas genéticamente. Reconocer el impacto que han tenido estos eventos en la producción agroalimentaria en el país y avanzar en la consolidación de un sistema reglamentario que otorgue previsibilidad y respaldo a la innovación en este aspecto, resulta pertinente si el interés es el fomento del desarrollo agroindustrial exportador.

¿Cuánto de la expansión del área sembrada, el aumento de los rendimientos y de la producción se explica por la introducción de estas tecnologías? ¿Cuál fue su impacto en los costos de producción y en los márgenes de rentabilidad de los productores? ¿Cómo se distribuyeron estos beneficios entre los distintos actores de la cadena de valor? ¿Cuánto empleo significó para el sector? ¿Cuánto para la economía del país? ¿Qué impacto ha tenido sobre el medio ambiente?

Estas son las preguntas que se propone responder un trabajo realizado por la Bolsa de Cereales de Córdoba publicado en mayo de 2021 con motivo de haberse cumplido los primeros 25 años del uso de variedades genéticamente modificadas en Argentina. En sus páginas se analizan estos aspectos tomando en cuenta la experiencia argentina con cultivares genéticamente modificados de soja, maíz y algodón. Reproducimos aquí fragmentos adaptados de ese texto que ponemos completo también a disposición.

Expansión del área sembrada

El primer cultivo GM incorporado a la agricultura argentina fue la soja tolerante al herbicida glifosato, que fue aprobada en 1996, casi al mismo tiempo que en los Estados Unidos.Desde esa fecha en adelante se han registrado más de dos mil variedades GM

Del total de variedades GM registradas, 1057 corresponden a maíz, 942 a soja, 19 a algodón y 2 a alfalfa.

Luego de la aprobación de la soja tolerante al glifosato en 1996, el área sembrada con soja GM pasó de representar menos del 5% a más del 80% cuatro campañas más tarde. Esto ha posicionado a la Argentina entre los principales productores de cultivos GM a nivel mundial.

El marco institucional propiciatorio y el rol central de las empresas desarrolladoras que promovieron su uso fueron determinantes en la difusión de la soja tolerante a herbicidas y  la velocidad de su adopción. AAPRESID e INTA fueron instituciones destacadas en ese aspecto, pero la amplia adopción de los cultivos GM sugiere además que los productores se han visto beneficiados por estas tecnologías. Debe hacerse constar, junto a la conveniencia del productor, la existencia de un mercado ilegal de semillas que ha incidido en la velocidad de adopción de estas tecnologías.

El maíz GM se introdujo a la agricultura argentina en 1998 cuando fue autorizada la semilla con resistencia a lepidópteros. Su velocidad de adopción fue también significativa: la superficie sembrada cinco años después de su lanzamiento alcanzaba el 50% del área y actualmente se ubica en torno al 100%.

En términos relativos a la soja y el maíz, la velocidad de adopción del algodón resistente a insectos fue mucho menor principalmente por factores asociados a la calidad del germoplasma, que no tenía en un principio la misma adaptación a las condiciones locales en relación a la semilla convencional, aunque alcanzó rápidamente el 100% de adopción una vez que el evento estuvo disponible en un germoplasma adecuado.

Tras la introducción de la soja tolerante a glifosato, uno de los saltos tecnológicos más importantes en materia de semillas de soja se dio en el año 2012 con la autorización de la comercialización de semillas, productos y subproductos de soja con eventos acumulados de resistencia a insectos (RI) y tolerancia a herbicida (TH), también llamados Bt + RR2.

A lo largo de la última década se notó un fuerte cambio en la adopción de híbridos en maíz. La generación práctica de conocimiento técnico y el desarrollo de nuevos híbridos contribuyeron a una disminución del uso de eventos simples a expensas de eventos apilados.

Beneficios

Un primer grupo de resultados indica que los cultivos GM han mejorado los márgenes de los productores. En el período 1996-2020 los planteos GM superaron en promedio a los convencionales en 29,1 USD/ha en el caso de la soja, en 35 USD/ha en el caso del maíz y en 217 USD/ha en el caso del algodón. Dependiendo del cultivo, el incremento de los márgenes se vio explicado por una combinación de menores costos de producción y aumentos de los rendimientos.

En el caso de la soja resistente a herbicidas, se estima que reduce los costos de producción entre 25 y 30 USD/ha, a la vez que aumenta los rendimientos en comparación con la soja convencional.

En la comparación entre el maíz resistente a insectos y el convencional en base a una muestra de 120 productores de Entre Ríos  se estima un impacto positivo en rindes (+26%) y márgenes (+48 USD/ha)

Asumiendo las mejoras en rendimientos y considerando la extensión del área cultivada y las reducciones de costos, se estima que entre 1996 y 2020 los beneficios brutos de los cultivos GM fueron en promedio de USD 6342 millones por año, alcanzando un máximo de 11.500 millones en 2012 y promediando 9000 millones a partir de entonces.

En términos acumulados, en el período 1996-2020 los beneficios para el país fueron de USD 159 mil millones lo que representa un equivalente de 7 cosechas argentinas. De este total, el 92% (USD 146 MM) corresponden al cultivo de la soja, el 7% (USD 10,9 MM) al maíz y el resto (USD 2,1 MM) al algodón.

Cadenas de valor

El impacto directo en el Producto Bruto Agroindustrial de las tecnologías GM calculado para la campaña 2020-2021 sería del 2,12%.

Esta variación en el valor agregado del sector es posible expresarla de acuerdo con las distintas etapas de las cadenas. Por un lado, 4618 millones de dólares corresponden a la etapa de producción primaria. En particular, la actividad de producción y/o arrendamiento implicaría 3734 millones de dólares, 423 millones de dólares corresponderían a la actividad de contratistas, 313 millones a laproducción de semillas, 134 a otros servicios agrícolas y 14 millones de dólares a otros insumos.

Por otro lado, 3555 millones de dólares representan el incremento de los recursos fiscales gracias a los cultivos GM repartido entre 2.515 millones de dólares correspondientes a los derechos de exportación y 1040 millones de dólares a otros impuestos tanto nacionales como provinciales o municipales, siendo el impuesto a las ganancias el principal componente.

El resto del valor agregado incremental es generado tanto en la etapa de comercialización (incluyendo fletes, y otros servicios), y en el incremento del volumen de granos procesados por la industria aceitera.

Puestos de trabajo

La demanda adicional de trabajadores gracias a los cultivos GM en relación al escenario sin GM crece de manera gradual hasta estabilizarse encima de los 100 mil puestos de trabajo cada campaña. La cifra fluctúa de acuerdo a las condiciones climáticas de cada campaña.

Impacto ambiental

• uso de agroquímicos

El Cociente de Impacto Ambiental (EIQ11) es un índice que integra los diversos impactos ambientales de los agroquímicos (impacto sobre el aplicador, el recolector, el trabajador del campo, el consumidor, los peces, aves y abejas, entre otros factores) en un único valor por hectárea de modo de hacer comparables los distintos insumos.

Para determinar el impacto de los cultivos GM en el uso agroquímicos se deben comparar las dosis aplicadas en planteos con semillas GM contra planteos de semilla convencional. En todos los casos el índice ElQ11 es inferior para GM.

• bajo impacto
  Asociada a la siembra directa, la utilización de la tecnología GM ha contribuido a disminuir el uso de combustibles, generar más biomasa, cuidar la calidad de los suelos, mejorar el uso del agua e incrementar el secuestro de carbono.

De las conclusiones

Si bien los beneficios económicos y ambientales han sido el centro de la discusión en este informe, es importante resaltar que las trasformaciones impulsadas a partir de la masiva adopción de los cultivos GM, han gatillado otro tipo de beneficios que deben ser tomados en cuenta. Uno de ellos es la consolidación del país como un actor estratégico en los mercados internacionales, precisamente en el momento en el que estos ingresaron en un ciclo fuertemente expansivo.

Todo esto plantea que, a estas alturas, se hace imprescindible enfrentar la discusión de cómo mantener y expandir la vigencia de los activos tecnológicos actualmente en el mercado (sobre los que se fundamentan los logros hasta ahora) y, por otra parte, de aprovechar la revisión de las experiencias acumuladas en estos 25 años.

Hay un tema que debe resaltarse ya que, por su importancia, es un factor bastante determinante de las tendencias globales. Este se refiere al marco institucional y de políticas dentro del cual los distintos actores toman decisiones en referencia al proceso tecnológico. Son temas vinculados a la propiedad intelectual, regulaciones de bioseguridad, etc. que afectan directamente la disponibilidad de las tecnologías en el mercado local.

En cuanto a los temas regulatorios, la inseguridad respecto de la posibilidad efectiva de proteger las tecnologías por parte de los proveedores de las mismas ha sido, y continúa siendo, un factor que restringe las condiciones de acceso a un espectro más amplio de opciones tecnológicas para enfrentar, por ejemplo, el creciente problema de las malezas resistentes.

La importancia del impacto de situaciones de incertidumbre en estos aspectos ya se ha manifestado en el caso de la soja, donde la poca claridad en cuanto a los temas de protección de la propiedad intelectual ha sido determinante para que los productores argentinos tengan menos opciones para enfrentar el problema que sus competidores de otros países.

Producciones EEAOC. Cultivares siglo XXI